OGGETTO: OBBLIGHI DI TRASPARENZA E PUBBLICITÀ NELLA LEGGE ANTICORRUZIONE
PREMESSA. La ormai notissima Legge 6 novembre 2012, n. 190, che prevede “disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”, punta sulla trasparenza dell’attività amministrativa per contrastare i fenomeni di illegalità e di corruzione.
Proprio di recente (15 febbraio 2013) i principi generali e le prescrizioni in materia di anticorruzione sono stati integrati da un decreto legislativo che ha riordinato tutte le norme che riguardano gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni da parte delle PA e introdotto sanzioni per il mancato rispetto di questi vincoli.
I due testi citati, la Legge anticorruzione e il “Codice della trasparenza”, hanno posto limiti stringenti soprattutto alle amministrazioni comunali, in modo da evitare dubbi interpretativi sulla materia.
IL CONCETTO DI TRASPARENZA. La trasparenza costituisce il “livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili”, che devono essere garantite su tutto il territorio nazionale, e viene definita come “accessibilità totale” delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività amministrativa.
La trasparenza, così intesa, favorisce “forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”; “concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione”. La trasparenza “integra il diritto ad una buona amministrazione” e “concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino”.
Questo nuovo concetto di trasparenza, che è molto più ampio di quello tradizionalmente inteso, non può che legarsi ai principi costituzionali sulla pubblica amministrazione, contribuendone ad assicurare la piena attuazione: “I pubblici uffici sono organizzati in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”; “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”.
QUALITÀ DELLE INFORMAZIONI. Se l’accessibilità totale ha lo scopo di consentire il controllo democratico sull’azione dei pubblici poteri, per verificarne la rispondenza alla legge e alle regole della buona amministrazione, l’obiettivo delle norme non è solo (o meglio, non deve essere solo) quello di rendere pubbliche le informazioni sull’attività delle pubbliche amministrazioni, ma occorre renderle accessibili, complete, integre, “comprensibili”.
L’insistenza delle norme sulla “qualità” delle informazioni pubbliche fanno ritenere che secondo il legislatore queste possano essere il principale strumento per prevenire la corruzione.
Così, la trasparenza deve essere anche intesa come diritto alla comprensione, che consente il controllo democratico dell’esercizio del pubblico potere, attraverso cui assicurare la prevenzione dei fenomeni corruttivi o comunque di “cattiva amministrazione”.
OGGETTO DELLE NORME ANTICORRUZIONE. L’obbligo di accessibilità totale non può non comprendere tutti i procedimenti amministrativi. Ma le norme precisano espressamente che tale l’obbligo ha rilevanza particolare per le attività “a rischio” dal punto di vista dei fenomeni corruttivi. Si tratta, infatti, dei procedimenti di autorizzazione o concessione; di scelta del contraente per l’affidamento di lavori, servizi e forniture; di concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzioni di vantaggi economici; dei concorsi e prove selettive.
Abbiamo, così, un elenco di attività amministrative dove è probabile che si sia annidata la corruzione. In questi casi la trasparenza deve essere massima, perché sono in gioco risorse pubbliche e l’esercizio del potere deve essere soggetto al più elevato controllo.
USO DEI SITI WEB. La trasparenza deve essere attuata anche attraverso strumenti informatici e telematici e attraverso la rete internet. Questo è un altro elemento di novità introdotto dalla Legge, in linea con previsioni normative già esistenti (anzitutto il Codice dell’Amministrazione digitale).
Pertanto, tutte le informazioni relative ai procedimenti amministrativi devono essere pubblicati nei propri siti web istituzionali, secondo criteri di facile accessibilità, completezza e semplicità di consultazione.
Negli stessi siti web devono, inoltre, essere pubblicate tutte le informazioni relative ai bilanci, ai conti consuntivi, ai costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati ai cittadini.
A ciò consegue, ovviamente, il diritto di chiunque di accedere ai siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione ed identificazione.
La mancata o incompleta pubblicazione delle informazioni costituisce violazione degli standard qualitativi ed economici, anche agli effetti della promozione di una class action, ed è valutata sotto il profilo della responsabilità dirigenziale.
La norma non può esimersi dall’indicare quali siano le “informazioni rilevanti”, da pubblicare con le modalità indicate: il citato Codice della Trasparenza del 15 febbraio 2013 ha non solo riorganizzato e semplificato le norme già esistenti in tema di obblighi di informazione, pubblicità e trasparenza, ma ha introdotto uno specifico sistema sanzionatorio in caso di omesso, ritardato o inesatto adempimento degli obblighi di pubblicazione.
Viene quindi codificato un nuovo istituto: il DIRITTO DI ACCESSO CIVICO: agli obblighi di trasparenza e pubblicazione sui siti web previsti dal Decreto corrisponde il diritto di “tutti i cittadini di chiedere e ottenere che le PA pubblichino atti, documenti e informazioni che detengono e che, per qualsiasi motivo, non hanno ancora divulgato”.
Da tale norma discende che tutti i documenti, informazioni e dati oggetto di pubblicazione obbligatoria sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente e di riutilizzarli.
Sembra, dunque, che le previsioni più restrittive del diritto di accesso, di cui agli art. 22 e ss. della tradizionale legge n. 241/1990, che richiedeva, invece, uno specifico interesse ad accedere agli atti amministrativi, cedano il passo a una disposizione più ampia che prevede la pubblicazione obbligatoria di qualsiasi atto predisposto dall’amministrazione.
In base alle disposizioni sull’accesso civico, chiunque può richiedere documenti, dati ed informazioni di cui le amministrazioni hanno omesso la pubblicazione. La richiesta di accesso civico non richiede una motivazione e tutti possono avanzarla, non essendo prevista (a differenza di quanto stabilisce la normativa della 241 sull’accesso) la verifica di una situazione legittimante in capo all’istante (un interesse diretto, concreto ed attuale).
L’amministrazione deve rispondere entro 30 giorni, procedendo alla pubblicazione sul sito di quanto richiesto. In caso di ritardo o mancata risposta scattano i poteri sostitutivi dei soggetti preposti nell’amministrazione medesima.
Le informazioni devono essere pubblicate sui siti in una apposita sezione denominata “Amministrazione trasparente” e, scaduti i termini di pubblicazione, sono conservati e resi disponibili nella sezione del sito di archivio. Sul piano degli obblighi di pubblicazione, il Codice della trasparenza distingue tra le seguenti informazioni:
– quelle che riguardano l’organizzazione e l’attività dell’ufficio;
– quelle che attengono all’uso delle risorse pubbliche;
– quelle che riguardano le prestazioni offerte e i servizi erogati;
– quelle che attengono ai settori speciali, quali i contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e la pianificazione urbanistica.
In tutti i casi indicati sono previsti obblighi specifici di pubblicità, con l’indicazione dei dati oggetto di pubblicazione.
Delle informazioni diffuse attraverso i siti istituzionali deve essere, come già detto, garantita la qualità, punto fondamentale per assicurare le finalità della Legge. Deve essere garantita anche la riutilizzabilità: ogni documento pubblico può essere utilizzato a fini non commerciali anche con scopi diversi dalla causa originaria.
La pubblicazione sui siti ha una durata di cinque anni e comunque segue la durata di efficacia dell’atto.
Il Decreto impone, infine, la pubblicazione degli elenchi dei provvedimenti adottati dagli organi di indirizzo politico e dai dirigenti, con particolare riferimento ai procedimenti “ad alto rischio” nonché agli accordi stipulati tra amministrazione e privati o con altre amministrazioni.
Per ciascuno di questi provvedimenti è pubblicata una “scheda sintetica”, in cui è indicato il contenuto, l’oggetto, la eventuale spesa prevista e gli estremi relativi ai principali documenti contenuti nel fascicolo del procedimento.
Quanto all’organizzazione dell’ufficio, sui siti devono essere pubblicate anche alcune informazioni che riguardano i componenti degli organi di indirizzo politico e i titolari di incarichi dirigenziali e di collaborazione o consulenza. Per i titolari di incarichi politici, in particolare, devono essere pubblicate anche le spese assunte in proprio per la propaganda elettorale.
La ratio legis delle norme sopra descritte, sia pure in maniera sommaria, è molto chiara: il legislatore punta sulla trasparenza della pubblica amministrazione per combattere la corruzione e l’illegalità.
Pertanto, gli obblighi di trasparenza non devono essere interpretati ed attuati in maniera solo formale e intesi come mero ed ulteriore adempimento che grava sulle amministrazioni.
Ci si auspica dunque che i pubblici impiegati che si troveranno ad applicare e vigilare sulle norme guardino alla finalità delle stesse e le interpretino in senso sostanziale e non formale, impegnandosi per un’attuazione effettiva che consenta il controllo diffuso e la partecipazione democratica dei cittadini all’attività degli uffici pubblici.
